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从不同类型幼儿园经费收支状况看城市学前教育的发展

  
  

  [摘要]不同类型幼儿园的经费收支状况表明不同类型幼儿园的办园成本不同,其中自收自支型公办园与差额拨款型公办园都因政府财政投入不足而运转困难,资金十分紧张;小区配套民办幼儿园的成本开支最大,在良性运转模式下需较高收费方能维持。生存的压力迫使前两种类型的公办园不得不在实际运作中扩大班额,举办举趣班,压缩教师工资、福利及公用开支等;而对利润的追求与对尽快回收成本的迫切希望也促使民办园在实际运作中扩大招生,尽力压缩教师待遇与公用开支。可以说在政府投入与扶持十分匮乏的情况下,无论公办园还是民办园都面临着生存的困难与无奈。为改变这种现状,政府应积极承担起发展学前教育的职责,一方面全额投入、全力办好城市公办园,使之能切实发挥示范与引领的作用,另一方面积极扶持和引导民办园良性运作和发展,将民办园纳入统一的管理体系,在对幼儿园评级分类、财政性经费投入与分配等方面使之享受与公办园同等的待遇。虽然目前城市一般已基本普及学前三年教育,但是以家长的较高经济负担为代价的,未能充分体现学前教育的普惠性质与公益性,因此未来城市学前教育的发展仍应致力于优先保证适龄幼儿学前教育的基本普及,这需要政府有相应的政策和经费保证,同时合理利用社会力量,根据居民收入水平让家庭合理分担成本,营造全社会共同办好学前教育的局面。 
  [关键词]幼儿园经费;运营成本;分担机制;良性运作 
  
  《国家中长期教育改革与发展规划纲要(2010~2020年)》在面向社会公开征求意见阶段,“百姓对于学前教育提出的建议最多”。事实上,近年来,学前教育日益受到社会各界的关注,特别是每当新学期开始时,城市学前教育“人园难、入园贵”的问题更是不断被媒体报道。但作为学前教育工作者,我们听得更多的则是办园者面对经费投入不足的困境与无奈。不难理解,问题的根源在于政府对作为非义务教育阶段的学前教育的公共财政投入有限,而社会力量投入要追求合理的回报,在此背景下,幼儿家长分担了学前教育成本的绝大部分。那么,在城市中,一所普通幼儿园的运行到底需要多少经费的支持?怎样的投入水平才能既满足百姓子女接受学前教育的需求,又保证家长分担部分在普通家庭经济条件承受的范围之内?现以合肥市城区为例,本文拟通过对幼儿园运营经费收支情况的分析,探求城市学前教育正常健康发展的条件与机制。 
  
  一、自收自支型公办幼儿园经费收支情况分析 
  
  A幼儿园创办15年,是安徽省一级一类幼儿园,属于合肥市最优质的公办园之一。幼儿园的性质是自收自支性质的事业单位,园舍、设备等资产在创办时由政府一次提供,但所有运行资金自筹。2008年,安徽省对公办幼儿园收费作出了明确的规定,即不同类型的公办园每学期收费在100~2000元之间,省一级一类幼儿园最高上限为每学期2000元。按照此收费标准上限,以当前幼儿园6个班级,180名幼儿计算,每生每学期2000元的保教费,该园年收入共计72万元。该园现有管理人员2人,会计、出纳、保健各1人,教师12人,保育人员6人,食堂3人,门卫1人,全园合计27人。在支出中,工资按教师每月人均2000元,保育员每月人均582元计算,共计47.78万;福利按教师年人均5000元,保育员年人均2000元计算,共计10.5万;为员工购买各项保险及按工资额5%比例缴纳公积金,共计18.27万。人员支出与社会保障两项合计支出76.55万。已然入不敷出,亏空4.55万。而按照省一级一类园的标准运作,教师培训、公用支出、教育投入、基建维修等各项还要支出55.6万。由此可见,该幼儿园一年的资金缺口是60万元。 
  很明显,按照这种各项收支都符合标准的运作模式,该幼儿园将无法生存。为此,该幼儿园在实际运作中不得不扩大班级规模,由原先的平均班额30人增加至35人。这样该园学费收入增加为84万。除此以外,根据《合肥市幼儿园申办实验班兴趣班特色班管理办法》的规定,该园经申报核准后在正常教学实践以外还举办了兴趣班,并适当收取了一些费用,但这一收益在扣除相应的成本之后,节余并不多。资金的窘迫使该幼儿园在人员支出上不得不有所缩水,如工资按良性运作模式下的80%发放,福利减半,保险、公积金按最低标准办理,其余费用也大幅压缩。如此下来,该园才得以勉强维持生存(详见表1)。 
  
  由此可见,自收自支型公办幼儿园在现实中面临诸多困境,由于经费极其紧张,其实现良性运作的可能性大打折扣。在实际操作中,这种类型的幼儿园由于经费来源渠道单一,收入的增加只能依靠增加学费或者扩大班级规模,而即便如此,其支出也需要降低标准才能维持生存。这种类型的幼儿园在一定时期有其存在的合理性,但受制于人类逐利的本性,其支出的增长必然会带来对收入增长的需求,而其办园成本都由家长负担,长此以往,这种不合理的成本承担机制必然会引起家长的不满。同时,随着班级规模的扩大,教育质量势必难以满足家长的要求。因此,这种办园模式必然难以持久。 
  
  二、差额拨款型公办幼儿园经费收支情况分析 
  
  目前城市公办幼儿园一般以财政差额拨款居多,即财政只解决在编人员工资,其余运作资金自筹。我们假设与表1同等规模、水平的幼儿园,在27名员工中,有12名教师为在编人员,聘用5名教师,10名后勤人员。在良性运作模式下,收入与表1完全相同。聘用人员所有支出(含所有福利、社会保障等)按教师每月2000元,后勤人员每月1000元计算,共计24万元(见表2)。其余支出与表1同。结果可见,虽然有政府的拨款,但仍然入不敷出,无法保证良性运作。因此,在现实压力下,为了维持生存,该园在实际运作中也需要扩大班额,举办兴趣班。同时,因人员支出已无法再压缩,所以还得压缩其他费用。此外,差额拨款的公办园有时还要上缴一部分学费收入,我们参照10%的比例计算。如此下来,这种类型的幼儿园每年虽略有盈余,但遇重大基建维修,仍会捉襟见肘。 
  
  
  三、小区配套民办幼儿园经费收支情况分析 
  
  近年来,民办幼儿园占据了城市幼儿园的大半江山。在政府财政对学前教育投入有限的情况下,借助社会各种力量发展学前教育无疑已成为学前教育发展的出路之一。那么,一所同等规模、水平的小区配套民办园的经费收支情况又如何?在良性运作模式下,我们假设此民办园每学期每生收费3000元,180名幼儿一年的总收费是108万。参照表1的支出,每年的盈余也不多。而此新建园的前期投入一般不低于30万,照此良性运作模式10年内也无法回收成本。这显然与民办园举办者的心理预期不符。在此,我们可以模拟一个民办园实际运作的情形。如将幼儿园规模扩大为200名幼儿,年收费增至120万。人员支出(17名教师按每月2000元,10名后勤人员按每月1000元支出)、社会保障及教师培训费用压缩,这样年盈余可达40.2万(见表3)。在政府管理缺位的情况下,供民办园调整收支的弹性空间其实还可以更大,如可继续提高收费标准,继续压缩人员支出、公用支出等。这样举办者很快就可以回收成本了。 
  四、思考与建议 
  
  (一)不同类型幼儿园的办园成本不同 
  目前我国办园类型多样化,不同类型幼儿园的办园成本也不同。有学者认为,幼儿园办园成本可分为经常性成本和基本建设成本(房舍建设)。本文所涉三种不同类型幼儿园经费收支计算的均为经常性成本,至于那些集体及私人自建园舍办园的则还需承担较高的基本建设成本。目前公办园以差额拨款为主,其他机关事业单位办园与此类似。财政拨款取决于在编人员数量,而本市幼儿园进编教师已于1998年截止,此后幼儿园入职教师实行聘用制,即由幼儿园自行支付工资,这意味着随着在编人员的退休,公办园的办园成本将逐渐增大。自收自支型公办园与差额拨款的公办园相比,更是增加了人员成本。小区配套民办幼儿园的办园成本是最大的,因为它需要全额支付人员成本、开园所需的前期投入成本(装修、设备),以及每年需支付的园舍租金及物业费等。当然,也有一些民办幼儿园自建园舍,在其成本开支中就还得加上基本建设成本,据我们了解,这种幼儿园的前期投入可达数百万元甚至更多。 
  
  (二)城市公办园应如何投入 
  一般而言,公办园应由政府投入,并发挥主导和示范作用,但现实情况很复杂,一是公办园存在自收自支、差额拨款和全额拨款之分。根据我们对表1与表2的分析,现有的收费都不能保证公办园的良性运作,除非政府承担所有的费用,即全额拨款。目前公办园的实际运作在一定程度上是违背教育规律(大班额、缺乏教师培训等)及相关规定(教师低待遇、不办理保险等)的。本市2008年开始规范公办园收费之前,公办园甚至还可以收取赞助费、开办特色班等。二是城市公办园所占比例极低(目前本市城区政府办园比例约占总数的10%左右),即便这些幼儿园能获得政府全额投入,也不能全部解决群众子女的入园问题。幼儿园高收费,是普通百姓最为关注的,对公办园收费的限制体现了对民生的关注,但政府投入不足与限制公办园收费是一对矛盾,也会带来一些严重的问题,如公办园日子更难过;只限公办,不限民办,自我“封杀”;公办园保教水平相对高,收费相对低,生源爆满。 
  在目前公办园数量有限的情况下,办好公办园具有重要的意义,但这个办好的标准是实现良性运转,而非勉强度日。要保证公办园较高的保教水平,就要保证其教职员工的待遇(包含聘用教师),要有充足的教师培训经费,要给幼儿园发展预留资金等。笔者以为公办园经费的来源可以双管齐下,一是保证政府财政投入,一是通过收费,当然收费标准需要以本地居民的收入为基准来测算,并且实行“以质定价,按级收费”。这实质上是要求政府全力办好城市为数不多的公办园。所谓“全力”的意思是在保教收费之外,政府应全额投入已有公办幼儿园,特别是要保证教师待遇、教师培训等,使之同于义务教育阶段教师(编制外聘用教师实行聘用制,但待遇应等同于编制内教师,因此也应由财政全额投入)。此外,政府还应考虑公办园的合理布局,新建更多的公办园。 
  
  (三)城市民办园收费如何规范 
  城市幼儿园高收费问题主要是民办园收费较高。在义务教育阶段已实行免费的背景下,民办幼儿园每生每年6000元的学费标准相对而言确实较高。此外,本市还有不少所谓“天价”幼儿园,每学年每生收费在万元左右。可见,“入园贵”的问题确实存在。 
  但根据表3对民办园良性运作的分析,每学期每生3000元的收费其实只能维持民办幼儿园的正常运作,并没有带来暴利,并且随着设备设施的折旧及老化,基建维修的费用也会逐年增加,园舍租金也会按一定比例逐年递增,这就意味着成本还会增加。所以客观地说,由于办园成本较高,民办园只能通过高收费才能维持运转。在这种情形下,我们倒反而要警惕民办园通过低收费恶性竞争的问题,因为低收费只能带来低质劣质的后果。当然,这是在良性运作模式下所作的分析。在非良性运作的模式下,民办园可以通过各种途径压缩办园成本,从而获取高额回报。从表3可以看出,民办园压缩成本的主要途径就是压缩人员成本,由此造成民办园幼儿教师待遇低,保教人员流动性大,保教质量下降等问题。 
  可见,规范民办园的收费不能无视民办园的运作成本,也不能不顾及民办园举办者适当追求合理回报的心理预期。这就涉及到一个良性运作的民办园其生均办园成本到底是多少的问题,而这需要通过相关研究才能测算出来。本市现行条例明确规定:“民办学前教育机构依据办学成本,合理确定保育与教育费标准,报所在地物价和教育行政部门备案后公布执行。民办学前教育机构备案应当提供备案报告和定价测算资料。物价部门应当依法审查备案资料,对不符合备案要求的,责令限期改正。”应该说,这个规定是比较明确的,相关部门应该依据该条例切实执行,但最好还是能根据本地实情,制定出一个民办园分级分类收费标准,这样使百姓能有所参照。归根结底,收费是根据成本测算的,只有精确的成本测算,才能制定出合理的收费标准。政府也可以通过出台一些政策来帮助民办园降低办园成本,如强制规定小区开发商将小区配套幼儿园无偿交付政府管理,而后由政府招标承租给民办幼儿园无偿使用,即可大大降低民办园的前期投入成本,使其收费标准降低。 
  目前总体而言,民办园举办者对利润的追求还很强烈,全社会还缺乏把学前教育当成公益事业来办的氛围,对学前教育事业的社会捐赠还不够。这个氛围的形成可能还需待以时日,依赖于整个社会的经济发展和文明提升,但无论如何都不应把举办幼儿园作为逐利的工具,引得大家都来切这块利润的蛋糕,从而增加百姓负担。 
  
  (四)建构合理的经费分担机制,促进城市学前教育健康有序发展 
  学前教育经费的分担主体包括政府、社会和家庭,但首当其冲的应是政府。目前学前教育收费居高不下的根本原因就在于政府投入严重不足,因此从长远来看,增加政府投入是建立合理的经费分担机制的首要措施。在中国现有的经济条件下,政府应对教育尽力而为,优先发展。比如财政性教育经费占国内生产总值的比例应确保在2012年达到4%,并逐步达到世界平均水平7%左右;教育经费中应明确合理比例的幼儿教育经费项目。有数据表明,我国幼儿教育经费占公共教育经费的比重一直保持在1.2%~1.3%的水平,远低于一些发达国家,财政性幼儿教育经费还有很大的提高空间。 
  对于社会力量办园,在倡导非赢利的前提下,应提供各种扶持和优惠政策,应将民办园与公办园纳入统一的管理体系,如在幼儿园的评级分类、财政性经费的投入与分配等方面均不应区别对待。无论是政府投入也好,还是社会资金支持也好,都有赖于完善的学前教育政策法律法规的制定和执行。尤其需要指出的是,机关、企事业单位办园曾经是社会力量办园中一支很重要的力量,但现在都不同程度地削弱了,或者说这支力量的社会福利性已逐渐消失。虽然这是深刻的社会变迁造成的,但现阶段我们仍应坚持学前教育具有社会福利的性质,而不应将之完全推向市场。因此,有条件的机关、企事业单位仍应积极办好幼儿园,尽自己的社会责任。只有政府的投入充足,社会资金的有效利用,才能切实减轻家庭的经费分担。 
  在有充足资金投入的前提下,我们还需要思考如何合理利用,尤其是对财政性学前教育经费的 使用,应改变过去那种“倾斜性分配体制”,即对重点幼儿园进行重点投入的方式,以免造成学前教育资源的过度不均衡,特别是要避免这些重点幼儿园场地设施及教育的过度奢华和浪费。财政性学前教育经费的使用应发挥“雪中送炭”的作用,而非“锦上添花”。为此,教育主管部门应致力于优先保证适龄幼儿学前教育的基本普及,应会同学前教育理论界研究和宣传如何用较少的经费办科学的、有质量保证的学前教育。在学前教育投入成本中,满足生均需要的场地、设施、设备,幼儿教师的工资等支出不能有任何降低,反而应该得到充足的保证。所谓降低成本是降低那些以不影响幼儿园基本教育质量为前提的额外成本,比如豪华的装修、昂贵的设备等。 
  另外,还需指出的是,政府在保证学前教育普惠性――即承担了应尽的基本职责的同时,也应认识到学前教育应适度多元化和市场化。政府有义务保证适龄幼儿接受基本规范的学前教育,但不同层次的家庭有不同的需求,家长也有追求更高质量和不同风格的学前教育的自主权。因此,所谓高档的、优质的、高收费的学前教育机构的存在也有其合理性,但前提是这些学前教育机构不应占用用于普惠性质的公共学前教育资源。当然政府仍应对这种幼儿园的办学理念与行为进行合理引导。 
  按照新颁布的教育中长期发展规划的目标,到2020年,我们应实现“全面普及学前一年教育,基本普及学前两年教育,有条件的地区普及学前三年教育。”事实上,在本市城区现阶段已基本普及学前三年教育,但这是以家长的较高经济负担为代价的,并且保教水平参差不齐,还存在不规范办园的现象。因此,未来城市学前教育发展的方向首先应是保证所有的幼儿园规范达标,并实现良性运作;其次是努力降低家长的分担成本,根据城市人均收入水平,制定合理的收费标准,或者探寻其他辅助性机制(如教育券、处境不利家庭的经费资助等);再次是尽力推动区域内学前教育质量的整体提升。 
  总之,通过对三种不同类型幼儿园经费收支情况的深入分析,可以看到幼儿园收费过高的情况在城市确实存在,但其根本原因在于政府还未能提供普惠性质的学前教育,造成学前教育资源,尤其是优质学前教育资源的严重不足。社会则还缺乏对学前教育是公益事业的共识,部分民办园对利润的追求较急迫和强烈,也在一定程度上削弱了学前教育在现阶段应有的普惠性和平民性。因此,现阶段城市学前教育仍应致力于优先保证适龄幼儿学前教育的基本普及,这需要政府有相应的政策和经费保证,同时合理利用社会力量(包括机关、企事业单位和个人),根据居民收入水平让家庭合理分担成本,营造全社会共同办好学前教育的局面。

  
  

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